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      我國建立新產業工人欠薪長效治理機制思考與建議

      2022-05-07 23:11鐘和俏何欣欣羅曉丹周培燦
      新西部 2022年4期
      關鍵詞:包工頭產業工人用工

      鐘和俏 何欣欣 羅曉丹 周培燦

      企業欠薪、拖欠工人工資是國家致力解決的一大社會頑疾。我國政府及相關部門對此十分重視并采取了有力措施,但工人欠薪事件依然時有發生。究其原因主要為我國政府尚未建立治理欠薪的長效治理機制,例如行政手段效果短暫、司法救濟途徑成本較高等。建立長效的治理機制,要規范企業的用工行為,建立預防欠薪的長效機制;建立并推廣勞動違法警示系統;建立欠薪保障制度;改革仲裁前置制度,實行“或裁或審”制度等,以期切實解決我國欠薪問題,促進和諧民生。

      隨著城市化的發展和社會的劇烈轉型,農村勞動力不斷向城鎮轉移、向非農產業轉移,潛移默化地加速了城市化的進程,擴大了城市化的規模。而如今,農村勞動力在我國產業工人大軍中也占近半壁江山,逐步與原始城鎮勞動力融于一體,“新產業工人”階層興起。隨著社會轉型和新時代的來臨,新產業工人早已成為推動當今中國經濟社會發展的主力軍。

      面對龐大的新產業工人的權益保障,無疑是我國城鎮化轉型和二元經濟結構中的一個突出問題。在“農民工”時代,拖欠農民工工資問題已經是社會“頑癥”,到現今新時代,新產業工人已然成為社會發展的主力軍,但企業拖欠工人薪資、治理欠薪仍是“老大難”問題,我國仍未建立起有效、長久的欠薪治理機制,導致新產業工人的權益無法得到重組的保障,阻礙城鄉二元結構的優化和社會的轉型。

      2018年,欠薪治理力度持續加大,國務院在2019年通過了《保障農民工工資支付條例》,并在2020年貫徹實施。我國也進入治理欠薪的新階段,面對新產業工人欠薪討薪的治理,我國不再是出臺一系列的決定、通知、意見或是細則,而是將探尋治理新產業工人欠薪的長效機制,將新產業工人欠薪、討薪問題以及將各領域的企業運行機制等納入統一標準的法律體系中,讓法律去推動,使得改革成為治理欠薪系統工程中完整的、有體系的一部分。

      但在這樣的治理力度之下,不僅農民工,原生城鎮工人欠薪討薪等負面報道仍時常聽聞,很明顯,在現有治理體系下,新產業工人在與用工企業、包工頭、地方政府部門等多元主體之間的博弈中,包括在合同簽訂、擔責追責、監管措施、信用建立等關鍵方面,工人們并未取得理想結果。所以本文將以新產業工人工資拖欠問題為切入點,以近年社會治理中行之有效的治理手段為基本模式,探索保障新工人權益尤其勞動報酬方面的有效方法和對策,力求建立治理欠薪的長效機制。

      形成欠薪困境的原因

      (一)企業信用機制缺失

      1、企業的勞動違法行為致使勞動關系難以確定,工人討薪“師出無名”

      在工人欠薪情況經常發生的行業和領域中,許多企業選擇不與其雇用的工人簽訂勞動合同。其一是用人單位和企業為了規避《勞動法》對勞動者的保護,同時減輕企業自身責任與用工成本;其二,當勞動者主動要求簽訂勞動合同時,用人單位往往以各種理由拒絕或拖延,甚至會解雇去雇用其他工人;一些用人單位還會與工人協商,支付更多的工資,以取代社會保險和簽訂勞動合同,使法律意識薄弱的勞動者欣然接受:還有的用人單位或企業會以“口頭勞動合同”為托詞,讓工人誤以為自己在干活之前就已經和用人單位談好條件并深信不疑。但正是由于勞動合同的缺失,導致大多數工人在提起討薪訴訟時,很難提供確定了勞動關系的證據,導致訴訟成功率小,討薪困難大。

      2、企業尤其建筑工程企業用人制度混亂,“包工頭”的法律問題突出

      有些企業,尤其在建筑行業,為了逃避《勞動法》的監管,降低建筑行業發承包主體的用工成本,“層層分包,多層轉包”是建筑工程最常用的用工形式,即開發商將項目承包給建筑公司,然后建筑公司將其轉包給包工頭。許多沒有工程資格的包工頭和工人組織和雇用工人參加該項目的建設,而沒有經過任何雇用程序和勞動合同。在這種分包模式下,承包商與工人之間沒有嚴格的勞動約束關系,包工頭只需要按之前的口頭約定向民工發放一定的工資,情況多變,工資發放難以規范,拖欠工資的事情也時有發生。當外來務工人員遇到承包商拖欠工資的問題時,由于雇用關系混亂,難以確定勞資關系,監督機構即使通過合法手段也難以對締約方負責并追回工資,由此帶來的后果對農民工的生活和生存產生嚴重影響。

      (二)新產業工人法律意識薄弱,討薪困難

      這主要體現在簽訂勞動合同方面。勞動合同是工人維護自身合法權益的有力武器,如果出現勞動爭議,勞動合同里約定的內容就是解決紛爭最好的依據。但筆者在用工大鎮佛山市關于工人欠薪問題的調研發現,被欠薪工人中未與用工單位簽訂書面勞動合同的高達48%。工人們認為,現在是用人單位主導著市場,崗位緊缺,有單位愿意招用實屬不易,如果強行違背用人單位的意愿要求簽訂勞動合同,結果可能是找不到合適的工作甚至維持不了最低限度的生活。而用人單位一方為了減輕應由他們承擔的責任,逃避應由他們履行的義務,減少單位的開銷、用人成本,往往怠于與工人簽訂勞動合同,利用工人法律意識薄弱的弱點,用增加部分薪資來代替簽訂勞動合同——受經濟水平和文化水平影響,工人往往更傾向于放棄簽訂勞動合同。

      同時,工人們遇到欠薪問題時,往往缺少判斷能力和收集證據的能力。據調研,大約42%的工人無法請求支付工資的案件是由于缺乏相關證據造成的。盡管工資卡、工資單、銀行轉賬記錄、時間表、工作許可證和其他文件可以用作證明拖欠產業工人工資的證據,但由于大多數工人(尤其是建筑業)都是跟隨承包商工作并以現金結算賬目,因此很少有這樣的證據。

      (三)維權成本過高,工人維權難以為繼

      產業工人的維權之路艱辛又漫長,一般產業工人,尤其是外來產業工人,若是通過尋求法律上的救濟來討薪,往往需要付出高昂的經濟成本和寶貴的時間成本。從經濟成本上看,外來產業工人若要討薪,需要在家鄉和打工地之間奔波,不僅要承擔食宿費、交通費、訴訟費等費用,還要面臨誤工的損失,維權成本很高,經濟上的壓力很大;從時間成本上來計算,一旦他們選擇從法律途徑維權,僅勞動仲裁這一項程序就要花費五六十天,若勞動仲裁裁決結果不盡人意,還需向人民法院起訴進行一審二審,這些程序走下來,需要花費至少三個月甚至更長時間。產業工人往往因為維權成本太高,遠遠超出自身能力又或者認為獲得的賠償與付出不對等而放棄維權,選擇悶聲吃啞巴虧。

      現有治理措施存在的問題

      (一)行政救濟效果難以維持

      行政手段作為最主要的傳統治理方式,也是工人尋求幫助最優先選擇的方式,但現今政府的行政救濟方式和監管方式明顯不能滿足工人們日益變化的需求,若依然延續以往依靠傳統單一部門各自為政的行政手段,將很難實現新產業工人們的訴求。這主要體現在以下幾方面:

      一是,負責治理欠薪的部門主要集中在人力資源和社會保障局的勞動監察大隊等單個部門或辦公室,而單靠某個部門人手肯定是不夠的,這必然致使許多有效措施難以落實;再者,由于解決部門過于單一,和各行業的行業協會、工會等聯系不足,信息共享和協同治理難以實現,導致治理欠薪等工作開展困難,很容易發生監管不力等問題。

      二是對于企業失信的懲戒力度還不夠,不足以引起企業警戒。對于企業的利潤來說,普通的罰款并不足以威脅企業的生存發展,他們對于拖欠工人工資仍是肆無忌憚。

      三是沒有形成監管體系,往往是發生大規模群體討薪事件之后才進行處理,沒有做到事前對欠薪行為的有效監管,總是在年末才進行大規模清欠,這實際上是治標不治本,反而容易讓新產業工人群體產生“按鬧分配”的風氣,不利于社會的穩定。

      (二)司法救濟冗雜,維權成本高

      這主要是勞動仲裁前置帶來的弊端。按照現行勞動爭議調解仲裁法的規定,勞動爭議處理實行一調、一裁、二審的制度,特別是將勞動仲裁作為勞動爭議案件訴訟的前置程序,一般普通的勞動爭議案件需要耗時幾個月,走一到兩個程序,稍微復雜一些的案件動輒需要一年甚至數年才能走完全部法律程序。據調研,筆者發現欠薪案件中,訴訟時長在三個月以內的案例占40%,超過三個月的占52%,超過六個月以上的占6%。也就是過半工人會被拖欠工資至少一個季度并且投入大量的精力和財力在維權上。

      更有甚者,企業會反利用程序的繁雜拖延時間、逃避責任,企業濫訴的情況比比皆是。我國設置仲裁前置程序本意是為了發揮勞動爭議仲裁方法靈活、快捷的優勢,但司法實踐中,勞動仲裁并不能一裁終局且要服從審判,這樣一來,一裁二審的模式從事實上變成了三審終審制,加重了法院的工作負擔,徒增當事人的訴訟成本。很多老板調解過程中依此要挾說,“給你幾千塊錢,你要不要?就這案子我拖你幾年,看你耗不耗得起?!辈簧俟と藢Υ艘埠軣o奈,“我們這些人出外打工,家里上有老下有小,就等著我們往回寄錢呢,我們實在是耗不起呀!”對于農民工而言,他們迫切地希望領到工資,然后再尋找下一份工作。[1]企業反而利用程序的繁雜拖延時間、逃避責任的行為讓工人的討薪之路難上加難。

      建立治理欠薪長效機制的有效途徑

      (一)規范企業用工行為,建立預防欠薪長效機制

      由上文可知,為了規避勞動法律責任,降低建筑行業發承包主體的用工成本,建筑工程通常實施“層層分包,多層轉包”的用工形式,在“班組員工制”的模式下,包工頭與工人之間不存在嚴格意義上勞動關系;同時,也因為工人流動性強,工人也更傾向于簽短期勞動合同甚至于不簽訂勞動合同,建立短期的勞務關系似乎更適應工人生存現狀。但也正因這種短期的、不穩定的勞動關系,一旦包工頭跑路或者包工頭不提供臺賬(記錄員工出勤等等記錄)來逃避討薪,工人與包工頭的勞動關系就難以確定,此時會讓工人討薪時陷入束手無策的境地,造成勞動市場的混亂,工人權益難以保障。

      所以,本研究認為要解決這個問題,最好的方法是從根本上“消滅”包工頭,即禁止企業實行班組員工制,去掉包工頭,由施工企業方自己雇用一批建筑施工工人,整個施工隊作為自己的員工正常簽訂合同、發放工資、進行績效考核等,就無需在有工程時找包工頭找員工,從而減少承包環節,實現由班組用工到企業用工轉變。如果工人能夠作為員工成為施工企業的一員,建立穩定的勞動關系,將會很大程度上提高工人簽訂勞動合同并且是無固定期限勞動合同的意愿;相對的,由于用工關系穩定,企業由于混亂的用工關系而造成的糾紛也會減少,管理更加便捷有序,從而讓企業處于一個穩定的環境中發展,這無疑是一個企業與工人雙贏的局面。

      (二)建立并推廣勞動違法警示記錄系統,建立協同監管治理體系

      佛山市于2014年已建立了勞動違法警示記錄系統并在2017年將其制作成一個軟件進行推廣,即這個系統會錄入企業銀行工資發放、社保繳納等信息,勞動監察等部門會定期監測數據是否出現不合理波動、存在異常等問題,立即一一進行排查,如有欠薪問題將會發放警示,進行相應的懲罰,并且警示記錄將永久保存,作為評核企業信用、投資招標資質等的依據之一。

      無獨有偶,杭州市也采用了相應的警示記錄系統,并且更加精準和完備。杭州的警示系統分為三個等級,每個等級對于不同程度的勞動違法行為,勞動違法行為越嚴重,警示等級越高,警示期限也越長,并且警示記錄是永久保存的。與此同時,杭州的警示系統是與市人社局、城鄉建設局、財政局、工會等相關部門聯合共享,相關部門會根據警示等級對問題企業進行聯合懲戒。例如杭州市城鄉建設委員會會對被列為三種警示的施工企業,在杭州建設信用網信息公示。凡被列為黑色警示的施工企業,在警示期內將取消評選杭州市優秀施工企業資格,因克扣、無故拖欠勞動者工資被勞動保障部門行政處罰的,予以信用記分;被列為三種警示的施工企業,其行為符合《杭州市建筑市場“黑名單”管理暫行辦法》規定情形的,列入杭州市建筑市場失信“黑名單”。[2]

      這個系統集違法監管、信用監管于一體,對企業懲戒力度加大,能夠很大程度上震懾企業的違法行為。2017年杭州全市共檢查用人單位17.5萬余家,立案查處欠薪案件6221件,為2.78萬名勞動者追償工資待遇2.41億余元,拖欠工資的人數和金額,比2016年分別下降16.76%和44.97%。[3]這說明各地區建立并推廣勞動違法警示系統刻不容緩,佛山、杭州兩市的經驗具有借鑒意義。

      (三)立法欠薪保障制度,減輕維權壓力

      工人們拿到判決后,還可能會遇到企業破產、包工頭跑路等情況,導致工人們又要等待漫長的執行程序討回薪水,讓工人們對維權望而卻步。所以,本研究建議各地區建立欠薪保障制度,甚至往立法方向推進?!扒沸奖U现贫取笔侵赣萌藛挝煌锨穯T工工資,且具備人民法院依法受理破產申請、法定代表人或者主要負責人隱匿或逃逸兩種情形之一時,由人力資源保障行政部門根據規定,用欠薪保障基金向員工墊付一定數額工資的社會共濟制度。欠薪保障基金主要來源于用人單位繳納的欠薪保障費及其利息收入。[4]

      1996年,深圳市通過《深圳經濟特區欠薪保障條例》,率先在我國建立了欠薪保障基金制度,年底,深圳市欠薪保障基金共為37718名勞動者墊付欠薪5695萬元,追償1757萬元,追償金額不足墊付金額的三分之一;[5]2010年,深圳市東道物流公司倒閉,深圳及時使用欠薪保障基金約388萬元向其員工支付欠薪。2011-2013年墊付和追償比較小;2016年欠薪保障基金收入為13338.3萬元,向120家用人單位的3025名員工墊付欠薪1936.9萬元,2016年度共追回當年及已往年度墊付欠薪739萬元,欠薪保障基金當年結余為12140.4萬元。[6]

      由上述數據可知,自深圳市建立欠薪保障制度,立法欠薪保障條例以來,欠薪保障基金的運作順暢優良,基金收入大于支出,足夠讓討薪困難的工人暫緩燃眉之急,幫助工人渡過難關,化解企業欠薪產生的社會矛盾,于民生發展大有裨益,對于各地區非常具有借鑒意義。

      (四)實行“或裁或審”制度,降低司法救濟成本

      本研究建議將勞動爭議的仲裁前置程序改為“或裁或審”,即勞動者在權益受到侵害時,既可以申請仲裁也可直接提起訴訟。

      首先,用人單位和勞動者可以在勞動合同中事先就勞動爭議的處理方式進行約定,也就是發生勞動糾紛時選擇由勞動仲裁還是由法院進行裁決;無法確認勞動合同關系的,也可在爭議發生后達成仲裁協議進行勞動仲裁;無法達成協議的,可以選擇起訴。這樣可以免去仲裁+訴訟的漫長過程,一步到位,減少工人討薪的時間成本和經濟成本。

      其次,對于簡易勞動爭議,實行一裁終局,對于其他案件,當事人不服仲裁起訴到法院的,法院原則上實行書面審理,僅對仲裁裁決認定事實和適用法律錯誤的案件開庭審理。這樣可以節約司法資源,提高結案效率,讓工人更快速地討回薪資。

      最后,對仲裁時效,為了讓工人權益得到更好的保障,《勞動爭議調解仲裁法》中的申請仲裁的時效從原來《勞動法》的六十天改為了一年,同時還規定了時效的中斷和中止,這是一個非常大的進步。但本研究認為,如果能將勞動爭議仲裁時效期間延長與訴訟時效期間等同,即自知道或應當知道權利被侵害之日起兩年,這會給法律意識薄弱、經濟能力不強的工人一個比較充足的緩沖時間以及收集證據的時間,讓法律真正成為工人維護自身權益的寶劍。

      (五)加強普法力度,提高工人法律意識

      首先,工人之所以容易成為勞動關系中的弱勢方,很重要的原因是法律意識薄弱,要解決這一點,當然是普法先行。一是在工人的職業培訓中,法律應成為重點學習課程,尤其是針對討薪問題頻發領域的法律,如《建筑法》《勞動合同法》等,還有如何面對企業違法行為、如何尋求法律幫助等內容,都可以作為培訓課程的考核重點。二是相關司法部門或者機關,應當將執法過程變為“執法+普法”的過程,例如在法律援助的過程中,司法人員就可以把法律知識融入到援助過程中,幫助工人們學習如何去維權。

      其次,圍繞熱點難點問題向社會開展普法,企業尤其中小型企業也應成為重點普法對象。工人討薪頻頻發生不僅是因為工人法律意識不足,而企業尤其中小企業因為規模小,管理制度不完善,對于法律的尊重與敬畏也十分單薄,經常因為眼前蠅頭小利而不與工人簽訂勞動合同、交納社保等,事發之后往往兩敗俱傷。所以相關司法機構不僅要深入對工人進行普法宣傳,也需要定期主動與企業聯系合作,組織司法工作人員、專家團等進到企業內開展普法宣講,做到有效提高雇主與勞動者雙方的法律意識,從思想上根治勞動違法行為。

      注釋

      [1] [OL].http://shhl.hljcourt.gov.cn/public/detail.php?id=3285.

      [2]關于對勞動保障違法行為百度開展信用聯合懲戒的合作備忘[OL].https://wenku.baidu.com/view/44349ea3ae45b307e87101f69e3143323968f58e.html.

      [3]年關將近杭州“治欠薪”再出新招市場監管局等五部門推出“信用聯合懲戒”[OL].https://hznews.hangzhou.com.cn/chengshi/content/2018-01/18/content_6776017.htm.

      [4]深圳經濟特區欠薪保障條例[OL].http://hrss.sz.gov.cn/ztfw/xzzfgs/sqgk/yjxx/content/post_2015282.html.

      [5]陳宇.欠薪保障金制度能否破解欠薪難題[N].南方都市報,2009年6月9日.

      [6]深圳市人力資源和社會保障局.2016年度欠薪保障基金收支及結余情況[OL].http://hrss.sz.gov.cn/xxgk/zjxx/qtzj/content/post_1989543.html.

      參考文獻

      [1]曹雷,田靜.“新型產業工人培養和發展助力計劃”發展現狀、問題及建議[N].廣州廣播電視大學學報,2018,18(2).

      [2]鄭文才.后勞動合同法時代欠薪逃匿發生原因的法經濟學分析[J].開發研究,改革與發展,D922.52.

      [3]章政,祝麗麗,周雨.農民工權益保障的信用治理模式研究——以農民工工資拖欠問題為例[J].中國人力資源開發,2020,37(8).

      [4]何一鳴,羅必良.政府監督博弈、企業協約權利管制與農民工雇傭權益保護——以《勞動合同法》為例[J].中國農村經濟,2011(6):26-36.

      [5]劉林平,陳小娟.制度合法性壓力與勞動合同簽訂)——對珠三角農民工勞動合同的定量研究[J].中山大學學報(社會科學版),2010(1):151-160.

      作者簡介

      鐘和俏 佛山科學技術學院法學本科在讀

      2021年度佛山科學技術學院學生學術基金立項項目資助(項目編號:xsjj202115zsa01)

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