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      基于政策工具與LDA模型的我國省級數字政府建設政策文本分析

      2022-05-07 20:24王燦友姜韓
      科學與管理 2022年1期
      關鍵詞:數字政府政策工具

      王燦友 姜韓

      關鍵詞:數字政府;政策工具;LDA模型;政策文本

      0引言

      伴隨以數字化、網絡化、智能化為特征的現代信息技術飛速發展,深刻改變著社會公眾生活方式,也潛移默化地拓展了政府治理新領域[1]。黨的十九屆四中全會指出:“建立健全運用互聯網、大數據、人工智能等技術手段進行行政管理的制度規則。推進數字政府建設,加強數據有序共享”。通過對服務、治理、決策、運營等模式的技術賦能改善,數字政府建設為進一步緩解并解決公眾教育、醫療衛生、就業創業、農業發展、貧困治理、氣候變化、環境污染、公共安全、民生服務等面臨的困境提供了豐富而可靠的選擇[2-3]。因此,推進數字政府建設成為政府行政效率和履職水平的外在表現,更成為我國推進國家治理體系和治理能力現代化的必由之路。

      建設數字政府是基于信息時代背景下的政府變革回應,加強數字政府建設、完善數字政府治理體系已成為政府改革的主旋律之一[4]。當前,我國部分地方政府紛紛出臺并公開數字政府建設政策文本。政策文本對政府未來若干年宏觀規劃進行了詳細說明,對項目建設的基本原則、主要目標、發展主線、重要舉措、措施保障等做出了詳細說明,是一項結合國家到地方、全局到局部、宏觀與微觀的系統性工作。數字政府建設必然離不開政策的保障與引導,我國部分地方政府在近三年出臺了相關數字政府政策,為相關的政策研究提供了豐富的資料來源?,F有大多數研究未能結合政策文本進行深入分析,使一些重要經驗知識不能得到開發利用。另外,政策文本中的內容大都為非結構化的文本數據,難以進行直觀理解并獲取全方位的政策信息。數字政府政策實施過程中面臨的關鍵問題有待進一步探討?;诖?,本文首先搜集并整理已出臺的關于數字政府建設的政策文本,借鑒政策工具理論并基于LatentDirichletAllocation(LDA)主題挖掘模型實現對政策文本內容分析。具體而言,主要研究問題為:(1)根據政策工具理論視角,我國現有關于數字政府建設的政策分布狀態如何?(2)不同類型的政策工具下,其主題模型又有何差別與聯系?(3)對于我國數字政府建設層面,如何進一步深化相關政策建議?

      1文獻綜述

      近兩年,“數字政府”成為研究的一大熱點,并呈現兩類研究趨勢。一類研究側重論述數字政府觸發的變革[2-3,5]、社會風險[6],存在問題及成因[7-8]等。汪玉凱[5]提出數字政府建設可以實現政府結構由物理碎片化到虛擬空間整體性的轉變、政府管理由封閉到開放的轉變、政府內部治理由部門協調到整體協同的轉變、政府運行由傳統的手工作業到智能智慧的轉變等。王謙等[6]圍繞技術維度、組織維度、動態維度、知識管理維度、社會維度等方面分析了“數字政府”建設過程中存在的可能風險。當然,在數字政府建設中,難免存在業務規劃不精準、事項標準不統一、數據資源難共享、地區發展不平衡、政企合作不到位等問題[3],而破解這樣的難題需要深刻理解數字政府建設的內涵與現有政府治理特征(科層體制、屬地管理原則、條塊分割、公私合作機制等),從而能夠做出正確的歸因并在此基礎上提出相應的政府數字化轉型路徑[3]。

      更多的研究側重論述數字政府建設的實踐推進[9-14]。英國、美國、韓國、澳大利亞、新加坡等國家已逐步實現從電子政務到智能政府的轉型,數字政府建設處于領先水平[9]。英國政府陸續頒布了“UKDigitalStrategy”“GovernmentTransformationStrategy2017to2020”;美國政府于2012年也推出了關于“DigitalGovernment:Buildinga21stCenturyPlatformtoBetterServetheAmericanPeople”的政府數字化轉型戰略文件。此外,韓國、新加坡、澳大利亞等國家也成立專門機構并出臺相應政策推進政府數字服務智能化,也為我國數字政府建設提供了良好的借鑒[9-10]。中國軟件評測中心發布的《2019年中國數字政府服務能力評估總報告》顯示,我國已有10個省級地方政府出臺數字政府規劃計劃[2]。在政策研究方法,許多地方政府規范頂層設計、基層創新、技術支撐、氛圍營造等方面措施與要求;在實踐應用層面,“一云兩端,三群四聯”(一云:政務云;兩端:PC端、移動端;三群:民眾、企業、政府;四聯:省、市、縣、鄉四級聯動)的數字政府建設模式已逐漸凸顯。圍繞公共服務、社會治理、決策支持、示范應用等方面,涌現出一大批優秀示范:如聚焦公共服務便民化的上海政務“一網通辦”“閩政通”APP;聚焦社會治理精準化的平安青島·視頻云解析中心、浙江省風險預警系統;聚焦決策支持的北京市升級版“智慧園區”、山東省財政大數據平臺等。

      綜上所述,目前數字政府政策文獻研究集中在數字政府建設觸發的變革成效和數字政府建設的實踐探索領域[15-17]。然而,數字政府作為數字技術與政府治理融合下的新發展模式,對其政策文本進行系統化、針對性分析的研究相對較少。一方面,對于我國數字政府政策體系以及我國數字政府建設缺乏良好政策指導背后存在的問題鮮有描述;另一方面,未能針對現有的政策文本進行系統分析與深入挖掘。因此,本文聚焦我國數字政府建設過程中的政策文本,通過政策工具方法對我國省級政府層面出臺的數字政府政策文本進行分類解析,在分類的基礎上進一步采取LDA主題模型對各類型下的政策主題進行構建;最后將政策工具使用與LDA主題模型分析結果合理關聯,以提出數字政府建設的政策建議,建立科學完善的數字政府政策指引。

      2研究框架、方法與模型

      2.1研究框架

      依據本文研究問題,遵循研究框架,其基本研究框架包括四個過程:(1)樣本數據收集;(2)政策工具理論分析;(3)主題模型挖掘;(4)政策建議提出。各部分研究過程、主要內容、邏輯關系見圖1。

      2.2研究過程與方法

      2.2.1樣本數據收集

      通過政府門戶網站,檢索數字政府相關政策文本,根據上述章節圍繞數字政府的定義,本文檢索省級政府層面(包括直轄市)的有關數字政府的現行政策。為保證數據來源準確,遵循以下原則進行數據收集:①標題中包含“數字政府”“政府數字化”“政府數字化轉型”等關鍵詞;②標題中不含上述關鍵詞,但政策內容與數字政府密切相關,比如“互聯網+政務”“數字+省份(名稱)”等;③政策文本類型為法律法規、戰略、規劃、綱要、指導意見、指南、行動計劃、方案、通知、公告、辦法、條例等,會議記錄、會議要點、總結報告、工作要點、新聞報道等文件不納入研究范疇。最終收集到13個省份數據,如表1所示。

      2.2.2政策工具理論

      政策工具,即實現政策目標的手段[18-19]。很多學者根據不同劃分依據對政策工具進行了針對性分類。比較典型有:Howlett等[18]根據政府介入公共物品與服務提供的程度,提出了基于強制型、混合型、自愿型三種政策工具。Rothwell等[19]提出了基于供給側、需求側、環境側的政策分類工具,被研究者廣泛應用于新能源汽車產業發展政策[20]、低碳政策[21]、政府數據開放政策[22]、大數據政策[23]等多個領域的政策文本分析。

      值得注意的是,由于政策研究涉及的主題范疇及其治理風格迥異,政策工具的選擇并未形成一套嚴格的規則體系用以指導與遵循,甚至部分學者將不同類型的政策工具類型進行了重新組合與多維化架構。不同的政策工具對于不同政策分析的影響也存在差異,因此采用合理的分析框架是研究具有解釋力度的前提。借鑒已有研究[19-23],本文采用Rothwell和Zegveld的分類模型。該方法包括:(1)供給側的政策工具。表現為政策對于數字政府建設與發展的推動力,即通過對人才、資金、基礎設施、信息等要素直接加大供給投入力度。具體措施涵蓋:人才培養與激勵、科技資金與技術支持、基礎支撐與制度保障、數據共享與管理等方面。(2)需求側的政策工具。表現為政策對于數字政府建設與發展的拉力,即通過政府采購、創建示范工程、服務外包等形式降低數字政府發展的市場障礙。具體措施涵蓋:政府采購、創建示范應用、對外承包、價格補貼、決策支持等。(3)環境側的政策工具。表現為政策對數字政府建設與發展環境的影響力,即通過合理設置財務金融、法規管制、稅收制度等環境因素以促進數字政府建設發展。具體措施涵蓋:法規管制、目標規劃、金融支持、對接協同等。各具體措施的具體闡述如表2所示。

      2.2.3LDA模型

      LDA(LatentDirichletAllocation)主題模型是一種經典的無監督學習方法,也是主題建模常用算法之一。它的核心算法基于兩個基本原則:(1)每篇文檔都由若干主題生成;(2)每個主題則都由若干個詞生成?;谏鲜鲈瓌t,LDA方法將詞、主題、文檔結合在一起,構成一個三層貝葉斯概率模型[24],詳見圖2。

      其中:方框字母K代表主題個數;N代表文檔的單詞數;M表示分析文檔的個數;而α為每篇文檔的主題分布(先驗狄利克雷分布)參數,是一個K維向量;θi代表文檔i的主題分布;zij代表文檔i中第j個單詞的主題編號,服從多項式分布;wij表示特定的單詞,服從多項式分布;β代表每個主題的單詞分布(先驗狄利克雷分布)參數;φij代表主題zij的單詞分布。

      具體應用時,首先依據上述政策工具理論視角整理的三種類型政策文本作為初步語料庫,而后去除與研究無關的空格、數字、詞語(比如:省,浙江省,山東省這樣的字眼)等,并進行停用詞處理,再運用jiebaR分詞工具對文本進行分詞處理;繼而,計算核心詞匯和核心詞組,得出不同類型的政策工具下的高頻詞匯并繪制相應云圖;最后,構建LDA模型參數并計算每種類型下的主題強度分布。整個文本挖掘過程基于R語言實現的,并將RStudio作為政策文本預處理和LDA主題建模的開發工具。

      3結果分析

      3.1政策工具運用分析

      3.1.1基于政策工具的總體分析

      根據對上述政策文本進行編碼分析,最終匯總結果如圖3??梢钥闯?,近些年,我國省級地方政府出臺的數字政府政策兼顧了需求側、供給側、環境側三種政策工具,三種類型的政策工具分布較為均衡。其中,需求側占比36.78%,供給側占比31.31%,環境側占比31.91%。整體而言,我國省級地方政府圍繞政策示范應用、政策推力支持、政策環境保障等三方面對數據政府建設給予了較為均衡的重視程度。

      3.1.2不同類型政策工具的維度分析

      不同類型政策工具維度下,其應用政策類型的占比如圖4~6所示。

      從圖4可以看出,政府應用供給側政策工具的次數依次為基礎支撐與制度保障(59.61%)、數據共享與管理(16.23%)、科技資金與技術支持(15.18%)、人才培養與激勵(8.98%)。其中,基礎支撐與制度保障的占比最大,說明我國一方面對于數字政府建設的基建問題非常重視;另一方面,地方政府也出臺了相應的保障措施,為數字政府建設及發展強化了堅實的制度保障??梢钥闯?,數字政府的基礎設施建設是數字政府建設的基石,而相關的制度保障措施則促進政務運行、企業服務、行業管理等相關資源的有效配置[25-26]。相比之下,數據共享與管理(16.23%)與科技資金與技術支持(15.18%)則處于劣勢地位,政府需更進一步細化數據資源體系中的管理工作。尤其是,人才資源是推進數字政府的關鍵要素,而相關的人才培養與激勵(8.98%)措施體現較少,應引起政府的足夠關注。

      對于需求側維度而言(圖5),決策支持(38.14%)、創建示范應用(33.08%)、公共服務(24.37%)是最主要使用的三種政策工具。從這三種種類可以看出,我國地方政府正積極主動地以需求的方式拉動數字政府發展。顯然,數字政府的建設有利于政府領導及行政人員提高工作效率,能夠充分利用空間數據、互聯網數據、多領域行業數據全面發揮政府公共治理方面的決策能力,而這反過來也能進一步加強數字政府建設的決心。當然,通過在應急、消防、氣象、交通、城管等層面創建示范應用工程,及圍繞城鄉公共設施建設、教育、科技、文化、衛生、體育、養老、社區、旅游、脫貧等方面實施一體化、便捷化、智能化的公共服務與管理,則可有力拉動數字政府建設。然而,對外承包(2.99%)、政府采購(1.42%)政策措施極為單?。▋r格補貼甚至呈現出0%的尷尬局面),可考慮在后續出臺的政策文本中加強。政府在未來的規劃中可考慮充分利用外包政策,不僅可有效解決相關技術及管理問題,也可提升民眾對于數字政府建設永葆積極性,使公民、企業、政府共同參與并受惠于數字政府的建設與發展。

      對于環境側政策工具應用(圖6),法規管制(36.93%)擺在了首要的位置,體現出地方政府在數字政府建設中構建制度健全規范的網絡安全保障決心。除此之外,對于數字政府建設過程中的整體目標規劃(32.57%)設立、部門流程(包括業務、數據等)對接協同(29.08%)聯動體系構筑,政府也較為重視。一方面,政府特別強化宏觀層次上的目標規劃,以此指導“數字政府”建設的總體架構(管理架構、業務架構、技術架構)及其細化的指標任務分解工作;另一方面,在總體框架的架構下,構建數據無縫流動、流程持續優化、線上線下融合的業務協同聯動體系對于數字政府建設也至關重要。然而,金融支持(1.41%)的措施卻極為單薄,若沒有金融和財政方面的有利環境,多數的企業主體介入數字政府建設較為困難,政府需要在金融支持層面提出針對性措施。

      綜上,我國地方政府出臺的數字政府建設的政策在政策工具分布上呈現較為均衡的整體態勢,有利于為數字政府的建設與發展提供全方位支持。但在具體設計時,各部分政策工具的差異性仍較為顯著(尤其是需求側的價格補貼、對外承包、政府采購;環境側的金融支持的提出缺乏詳細的針對性措施),尤其在政企合作層面體現不明顯。政策工具的使用需進一步強化措施全面性、針對性,并且要緊密結合政策多主體特征,以構造政府的數字政府戰略發展和整體布局。

      3.2LDA模型分析

      依賴于上述政策工具視角分類,本文在進行LDA模型分析之前,繪制了三種不同類型政策工具視角下的詞云圖(圖7)。圖7比較直觀地展示了重要的詞頻信息,圖中字體越大表明該詞語被提及的次數越多,從而幫助人們快速獲取重要信息,把握政策文本內容重點。從三副子圖中,明顯可以看到,除了數字、建設、平臺、數據、政府、服務等公共屬性單詞外,不同類型政策工具的聚焦點分別為:(1)保障、制度、支撐、資源等:(2)決策、信息、公共服務、治理等;(3)協同、標準、目標、統一、體系等。據此,可以大概了解各地方政府關心的問題,從而為地方政府進一步制定相關政策提供決策依據和方向。

      主題個數確定是LDA模型重點與難點。在主題建模環節,本文采用Gibbs采樣技術,基于對數似然(Loglikelihood)與復雜度(Perplexity)兩個參數判斷主題數量,并將LDA模型的兩個超參數設置為α=0.10,β=0.02,迭代次數為5000[27]。經檢驗,各個政策工具下主題個數最優均為6個,每個主題詞的累計隸屬概率、其常見的關鍵主題詞(取前8個主題詞)見表3所示。

      從主題詞分布,可以清晰了解到現階段的政策主要圍繞各種手段進行展開。如表3所示,供給側政策工具中,Topic-G3是數字政府建設最為關注主題,表現為政府在數字政府建設中建立健全相應的制度管理辦法,而Topic-G2則反映出政府加快完善基礎設施體系。值得注意的是,Topic-G4、Topic-G5、Topic-G6均出現了“平臺”關鍵主題詞,一方面印證了平臺思維在數字政府建設中的關鍵作用,另一方面也體現了平臺治理措施的落實重點要圍繞供給側政策展開[28]。結合供給側的其他主題,可以得出,在供給側方面,數字政府建設的政策邏輯為:政府以建設統一數字服務平臺為中介,注重支撐平臺應用的基礎設施體系建設與完善治理過程中的制度保障,尤其是重點建立并完善數據采集、共享、開放、維護、管理長效機制。

      而在需求側政策工具中,對數字政府建設的政策著力點體現在兩個主題:Topic-X4與Topic-X6。進一步分析可以得出,數字政府建設實質是建設服務型政府,手段在于實現經濟決策科學化,目標在于實現社會治理精準化與公共服務便民化。而Topic-X4主要體現數字政府建設為政府人員提供更多的決策支持,從而實現社會治理的精準化;而Topic-X6主要體現數字政府建設描述的愿景,即達到什么目標類型下的“公共服務便民化”。結合需求側的其他主題,可以得出,在需求側方面,數字政府建設的政策邏輯為:政府以創建示范應用為龍頭,數字化服務(側重公共服務)與數字化治理(側重社會治理)是實現數字政務應用的兩翼,在公民“看得著”(門戶層)及“看不到”(應用層)兩方面實現惠民服務。

      同樣,對于環境側政策而言,Topic-H6與Topic-H3是占比最大的兩個主題,而在這兩個主題下,“政務、標準、統一”主題詞出現了交叉重疊現象,說明數字政府建設過程中強化“資源整合,標準統一”與“部門協同,全面推進”的重要性。一方面,數字政府建設要堅持標準化思想,積極制定標準體系并統籌布局標準化工作思路;另一方面,也全面協同、整合各級政府部門已有政務業務系統,利用標準化協同思路破除“數據孤島”,實現政務業務與數組資源的互聯互通。同樣,在環境側方面,數字政府建設的政策邏輯為:數字政府樹立“戰略設計一張圖”與“資源布局一盤棋”的發展思想,通過構建數據鏈,并與數字政府技術與保障架構體系交織在一起,圍繞標準化思想部署數據傳播鏈(基礎設施、數據服務層、應用支撐、應用層、門戶層),真正實現數據跨層級、跨地域、跨系統、跨部門、跨業務的共同維護和利用,為數字政府建設提供重要支撐。

      此外,根據文檔-主題(document-topic)分布,繪制了13個省級政府層面文檔(document)與主題(topic)之間的聯系(表4)。表中概率值的含義為該主題在某篇文檔上的分布概率。該值反映了該主題對此文檔的重要程度,值越大,表明文檔被主題定義的程度越大。從表4可以看出,相較于其他省份,福建、廣東、山東、浙江、湖北等省份在各個政策工具下涵蓋的概率值差異性并不明顯,說明這幾個省份在出臺相關政策文本系統性、全面性較強。而其他省份更為側重電子政務或數字政府基礎建設層面,比如北京更為注重數據平臺或中心建設,貴州則更為看重數字政府技術支撐作用。

      4數字政府建設政策建議

      (1)促進政策工具結構合理。由于我國數字政府仍然處于初步建立階段,任何政策措施的運用都處于“摸著石頭過河”的嘗試階段,要立足實際情況,兼顧供給型、環境型、需求型三類基本政策工具,促使三者在建設應用中平衡使用,建立合理的結構,降低可能存在的機會成本。不要過分依靠基礎保障只著眼于打牢基礎設施和平臺基礎,還應該著力增加人才培養、資金與技術投入等工具的使用,鼓勵政府與企業、高校、研究機構合作共同培養滿足數字政府建設需求的人才,建立人才培養基地,多種要素共同發揮作用推動數字政府建設。合理增加環境型政策工具的使用強度,不僅僅要營造合適的氛圍打破各種障礙還要積極拓寬渠道,吸引社會資源參與到數字政府建設中。尤其在金融服務和稅收優惠等政策工具的使用頻次上,要重視他們對于數字政府建設的激勵和調節作用,要建立長效機制,吸引更多的社會組織與企業參與到政策執行過程中。提高需求型政策工具的使用比重,積極利用服務外包、政府采購及相應的政策工具組合來調節市場需求,突顯需求型政策工具對數字政府建設的拉動和穩定作用。

      (2)增強政策工具的可操作性。就目前所發布的政策文件,指導性類型居多的情況下,導致實際執行力不強,應多側重于在后續發布一些可操作性政策文本作為補充。數字政府建設應當確定歸口管理部門,促使不同的部門能夠根據指導性文件確定的長期建設目標進行細致的建設步驟說明。同時從以下幾個方面增強其操作性:推動居民參與公共決策,由于居民是數字政府建設的最直接受益者,也是最大體量的利益相關者,通過居民參與政策決策,能夠篩選出哪些政策工具是接受度高、易于實施的;明晰數字政府建設政策中某些制度規定的邊界和范圍,由于文本制度設計可能存在著模糊表達,使得政策主題在執行過程中出現理解偏差。只有通過進一步的劃分和明確,才能夠使得不同的部門及時履行職責,擔起責任;增強對實際建設工作的監督工作,建立準確、高效的考核評價體系的同時,為避免“表格評估”,掩蓋真實政策執行情況,可以成立專門的工作小組等實地調研考察情況,從而加強對于實際操作情況的監督。

      (3)切實完善相關要素。通過分析13份政策文本可以發現,政府為了完善數字政府建設提出了多元化的政策措施,但是在推動數字政府建設的多元化主體和創造性變革等方面做得還不夠。僅僅是對于如何建設平臺等做出規定并沒有提出相應的建議,很多政府部門在監督保障中僅僅提及建立制度體系,而沒有切實的明確主體,忽略了數字政府建設的緊迫性和重要性。從主體角度來說政府應該積極引導社會力量參與數字政府建設,當前政策中涉及到社會組織、家庭與社區的政策工具較少,社會力量參與數字政府建設的積極性和重要作用并沒有得到有效發揮,這些都應是在更大范圍更深層次建設數字政府要考慮的問題。

      (4)強化政策主體協同觀念。政策制定并不是一蹴而就的也不是由某個單一政策主體決定的,在數字政府建設政策的制定和后續的修訂上加強不同部門之間的溝通與合作是必要的。以往在制定諸如貫徹落實人口統計等傳統型政策時會習慣性按照職責、能力、層級的大小將任務進行條條塊塊的分割,使得不同部門能清晰明了地完成歸屬于自己的部分。但數字政府建設是一項特殊的系統工程,“煙囪林立”的情況不利于其整合資源,發揮最優效用,所以在政策制定時就要積極促進各政策主體間加強溝通合作,盡量保持整體建設步伐相對統一。同時,政策制定主體應具備前瞻性的大局觀,設想建設的機遇、風險和挑戰,在推出新政策的同時要審視之前的政策:有沒有被切實執行,產生了怎樣的政策效果,得到了哪些反饋意見。在此基礎上,保持政策的“一脈相承”,并積極推動一些政策創新在其他部門、領域、地區的推廣應用。

      5結語

      本文基于政策工具視角,對近三年以來省級政府層面出臺的數字政府政策文本進行了深入分析,首先通過政策工具視角解析發現:我國地方政府出臺的數字政府建設的政策在政策工具分布上呈現較為均衡的整體態勢,但在具體設計時,需求側的價格補貼、對外承包、政府采購,環境側的金融支持等政策工具較為匱乏,尤其在政企合作層面體現不明顯。同時,在此基礎上,通過對不同類型政策工具下的LDA主題模型深入挖掘,對數字政府政策進行了深入挖掘與邏輯分析,提出了每種政策工具類型下的數字政府建設的政策邏輯,并對省級差異進行了說明。最后,結合上述兩部分研究結論,圍繞促進政策工具結構合理、增強政策工具的可操作性、切實完善相關要素、強化政策主體協同觀念等四方面提出了針對性政策建議,以期能夠豐富和深化數字政府研究領域的視角和方法,并為相關建設政策的完善與實施提供優化建議。

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